能源供需寬松化。美國頁巖油氣革命，推動全球油氣儲量、產(chǎn)量大幅增加。液化天然氣技術(shù)進(jìn)一步成熟，全球天然氣貿(mào)易規(guī)模持續(xù)增長，并從區(qū)域化走向全球化。非化石能源快速發(fā)展，成為能源供應(yīng)新的增長極。世界主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟體和新興經(jīng)濟體潛在增長率下降，能源需求增速明顯放緩，全球能源供應(yīng)能力充足。

能源格局多極化。世界能源消費重心加速東移，發(fā)達(dá)國家能源消費基本趨于穩(wěn)定，發(fā)展中國家能源消費繼續(xù)保持較快增長，亞太地區(qū)成為推動世界能源消費增長的主要力量。美洲油氣產(chǎn)能持續(xù)增長，成為國際油氣新增產(chǎn)量的主要供應(yīng)地區(qū)，西亞地區(qū)油氣供應(yīng)一極獨大的優(yōu)勢弱化，逐步形成西亞、中亞—俄羅斯、非洲、美洲多極發(fā)展新格局。

能源結(jié)構(gòu)低碳化。世界能源低碳化進(jìn)程進(jìn)一步加快，天然氣和非化石能源成為世界能源發(fā)展的主要方向。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員國天然氣消費比重已經(jīng)超過30%，2030年天然氣有望成為第一大能源品種。歐盟可再生能源消費比重已經(jīng)達(dá)到15%，預(yù)計2030年將超過27%。日本福島核事故影響了世界核電發(fā)展進(jìn)程，但在確保安全的前提下，主要核電大國和一些新興國家仍將核電作為低碳能源發(fā)展的方向。

能源系統(tǒng)智能化。能源科技創(chuàng)新加速推進(jìn)，新一輪能源技術(shù)變革方興未艾，以智能化為特征的能源生產(chǎn)消費新模式開始涌現(xiàn)。智能電網(wǎng)加快發(fā)展，分布式智能供能系統(tǒng)在工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)社區(qū)、公用建筑和私人住宅開始應(yīng)用，新能源汽車產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程加快，越來越多的用能主體參與能源生產(chǎn)和市場交易，智慧能源新業(yè)態(tài)初現(xiàn)雛形。

國際競爭復(fù)雜化。能源國際競爭焦點從傳統(tǒng)的資源掌控權(quán)、戰(zhàn)略通道控制權(quán)向定價權(quán)、貨幣結(jié)算權(quán)、轉(zhuǎn)型變革主導(dǎo)權(quán)擴展。能源生產(chǎn)消費國利益分化調(diào)整，傳統(tǒng)與新興能源生產(chǎn)國之間角力加劇，全球能源治理體系加速重構(gòu)。

從國內(nèi)看，“十三五”時期是我國經(jīng)濟社會發(fā)展非常重要的時期。能源發(fā)展將呈現(xiàn)以下五個趨勢。

能源消費增速明顯回落。未來五年，鋼鐵、有色、建材等主要耗能產(chǎn)品需求預(yù)計將達(dá)到峰值，能源消費將穩(wěn)中有降。在經(jīng)濟增速趨緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級加快等因素共同作用下，能源消費增速預(yù)計將從“十五”以來的年均9%下降到2.5%左右。

能源結(jié)構(gòu)雙重更替加快?！笆濉睍r期是我國實現(xiàn)非化石能源消費比重達(dá)到15%目標(biāo)的決勝期，也是為2030年前后碳排放達(dá)到峰值奠定基礎(chǔ)的關(guān)鍵期。煤炭消費比重將進(jìn)一步降低，非化石能源和天然氣消費比重將顯著提高，我國主體能源由油氣替代煤炭、非化石能源替代化石能源的雙重更替進(jìn)程將加快推進(jìn)。

能源發(fā)展動力加快轉(zhuǎn)換。能源發(fā)展正在由主要依靠資源投入向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，科技、體制和發(fā)展模式創(chuàng)新將進(jìn)一步推動能源清潔化、智能化發(fā)展，培育形成新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)。能源消費增長的主要來源逐步由傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)和居民生活用能，現(xiàn)代制造業(yè)、大數(shù)據(jù)中心、新能源汽車等將成為新的用能增長點。

能源供需形態(tài)深刻變化。隨著智能電網(wǎng)、分布式能源、低風(fēng)速風(fēng)電、太陽能新材料等技術(shù)的突破和商業(yè)化應(yīng)用，能源供需方式和系統(tǒng)形態(tài)正在發(fā)生深刻變化?！耙虻刂埔?、就地取材”的分布式供能系統(tǒng)將越來越多地滿足新增用能需求，風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能和地?zé)崮茉谛鲁擎?zhèn)、新農(nóng)村能源供應(yīng)體系中的作用將更加凸顯。

能源國際合作邁向更高水平。“一帶一路”建設(shè)和國際產(chǎn)能合作的深入實施，推動能源領(lǐng)域更大范圍、更高水平和更深層次的開放交融，有利于全方面加強能源國際合作，形成開放條件下的能源安全新格局。

三、主要問題和挑戰(zhàn)

“十三五”時期，我國能源消費增長換檔減速，保供壓力明顯緩解，供需相對寬松，能源發(fā)展進(jìn)入新階段。在供求關(guān)系緩和的同時，結(jié)構(gòu)性、體制機制性等深層次矛盾進(jìn)一步凸顯，成為制約能源可持續(xù)發(fā)展的重要因素。面向未來，我國能源發(fā)展既面臨厚植發(fā)展優(yōu)勢、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略機遇期，也面臨諸多矛盾交織、風(fēng)險隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

傳統(tǒng)能源產(chǎn)能結(jié)構(gòu)性過剩問題突出。煤炭產(chǎn)能過剩，供求關(guān)系嚴(yán)重失衡。煤電機組平均利用小時數(shù)明顯偏低，并呈現(xiàn)進(jìn)一步下降趨勢，導(dǎo)致設(shè)備利用效率低下、能耗和污染物排放水平大幅增加。原油一次加工能力過剩，產(chǎn)能利用率不到70%，但高品質(zhì)清潔油品生產(chǎn)能力不足。

可再生能源發(fā)展面臨多重瓶頸?？稍偕茉慈~保障性收購政策尚未得到有效落實。電力系統(tǒng)調(diào)峰能力不足，調(diào)度運行和調(diào)峰成本補償機制不健全，難以適應(yīng)可再生能源大規(guī)模并網(wǎng)消納的要求，部分地區(qū)棄風(fēng)、棄水、棄光問題嚴(yán)重。鼓勵風(fēng)電和光伏發(fā)電依靠技術(shù)進(jìn)步降低成本、加快分布式發(fā)展的機制尚未建立，可再生能源發(fā)展模式多樣化受到制約。

天然氣消費市場亟需開拓。天然氣消費水平明顯偏低與供應(yīng)能力階段性富余問題并存，需要盡快拓展新的消費市場?；A(chǔ)設(shè)施不完善，管網(wǎng)密度低，儲氣調(diào)峰設(shè)施嚴(yán)重不足，輸配成本偏高，擴大天然氣消費面臨諸多障礙。市場機制不健全，國際市場低價天然氣難以適時進(jìn)口，天然氣價格水平總體偏高，隨著煤炭、石油價格下行，氣價競爭力進(jìn)一步削弱，天然氣消費市場拓展受到制約。

能源清潔替代任務(wù)艱巨。部分地區(qū)能源生產(chǎn)消費的環(huán)境承載能力接近上限，大氣污染形勢嚴(yán)峻。煤炭占終端能源消費比重高達(dá)20%以上，高出世界平均水平10個百分點?！耙詺獯骸焙汀耙噪姶骸钡惹鍧嵦娲杀靖?，潔凈型煤推廣困難，大量煤炭在小鍋爐、小窯爐及家庭生活等領(lǐng)域散燒使用，污染物排放嚴(yán)重。高品質(zhì)清潔油品利用率較低，交通用油等亟需改造升級。

能源系統(tǒng)整體效率較低。電力、熱力、燃?xì)獾炔煌┠芟到y(tǒng)集成互補、梯級利用程度不高。電力、天然氣峰谷差逐漸增大，系統(tǒng)調(diào)峰能力嚴(yán)重不足，需求側(cè)響應(yīng)機制尚未充分建立，供應(yīng)能力大都按照滿足最大負(fù)荷需要設(shè)計，造成系統(tǒng)設(shè)備利用率持續(xù)下降。風(fēng)電和太陽能發(fā)電主要集中在西北部地區(qū)，長距離大規(guī)模外送需配套大量煤電用以調(diào)峰，輸送清潔能源比例偏低，系統(tǒng)利用效率不高。

跨省區(qū)能源資源配置矛盾凸顯。能源資源富集地區(qū)大都仍延續(xù)大開發(fā)、多外送的發(fā)展慣性，而主要能源消費地區(qū)需求增長放緩，市場空間萎縮，更加注重能源獲取的經(jīng)濟性與可控性，對接受區(qū)外能源的積極性普遍降低。能源送受地區(qū)之間利益矛盾日益加劇，清潔能源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置受阻，部分跨省區(qū)能源輸送通道面臨低效運行甚至閑置的風(fēng)險。

適應(yīng)能源轉(zhuǎn)型變革的體制機制有待完善。能源價格、稅收、財政、環(huán)保等政策銜接協(xié)調(diào)不夠，能源市場體系建設(shè)滯后，市場配置資源的作用沒有得到充分發(fā)揮。價格制度不完善，天然氣、電力調(diào)峰成本補償及相應(yīng)價格機制較為缺乏，科學(xué)靈活的價格調(diào)節(jié)機制尚未完全形成，不能適應(yīng)能源革命的新要求。

第二章指導(dǎo)方針和目標(biāo)

一、指導(dǎo)思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，更加緊密地團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，主動適應(yīng)、把握和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，遵循能源發(fā)展“四個革命、一個合作”的戰(zhàn)略思想，順應(yīng)世界能源發(fā)展大勢，堅持以推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和民生需求為立足點，以提高能源發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，著力優(yōu)化能源系統(tǒng)，著力補齊資源環(huán)境約束、質(zhì)量效益不高、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、關(guān)鍵技術(shù)缺乏等短板，著力培育能源領(lǐng)域新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式，著力提升能源普遍服務(wù)水平，全面推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費革命，努力構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，為全面建成小康社會提供堅實的能源保障。

二、基本原則

——革命引領(lǐng)，創(chuàng)新發(fā)展。把能源革命作為能源發(fā)展的核心任務(wù)，把創(chuàng)新作為引領(lǐng)能源發(fā)展的第一動力。加快技術(shù)創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，增強發(fā)展活力，促進(jìn)能源持續(xù)健康發(fā)展。

——效能為本，協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持節(jié)約資源的基本國策，把節(jié)能貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，推行國際先進(jìn)能效標(biāo)準(zhǔn)和節(jié)能制度，推動形成全社會節(jié)能型生產(chǎn)方式和消費模式。以智能高效為目標(biāo)，加強能源系統(tǒng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和集成優(yōu)化，推動各類能源協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展，大幅提升系統(tǒng)效率。

——清潔低碳，綠色發(fā)展。把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，堅持發(fā)展非化石能源與清潔高效利用化石能源并舉。逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣和非化石能源消費比重，大幅降低二氧化碳排放強度和污染物排放水平，優(yōu)化能源生產(chǎn)布局和結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

——立足國內(nèi)，開放發(fā)展。加強能源資源勘探開發(fā)，增強能源儲備應(yīng)急能力，構(gòu)建多輪驅(qū)動的能源供應(yīng)體系，保持能源充足穩(wěn)定供應(yīng)。積極實施“一帶一路”戰(zhàn)略，深化能源國際產(chǎn)能和裝備制造合作，推進(jìn)能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，提升能源貿(mào)易質(zhì)量，積極參與全球能源治理。

——以人為本，共享發(fā)展。按照全面建成小康社會的要求，加強能源基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)能力建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)支撐能力，提高能源普遍服務(wù)水平，切實保障和改善民生。堅持能源發(fā)展和脫貧攻堅有機結(jié)合，推進(jìn)能源扶貧工程，重大能源工程優(yōu)先支持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和集中連片貧困地區(qū)。

——筑牢底線，安全發(fā)展。樹立底線思維，增強危機意識，堅持國家總體安全觀，牢牢把握能源安全主動權(quán)。增強國內(nèi)油氣供給保障能力，推進(jìn)重點領(lǐng)域石油減量替代，加快發(fā)展石油替代產(chǎn)業(yè)，加強煤制油氣等戰(zhàn)略技術(shù)儲備，統(tǒng)籌利用“兩個市場，兩種資源”，構(gòu)建多元安全保障體系，確保國家能源安全。

三、政策取向

更加注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量、做優(yōu)增量，積極化解過剩產(chǎn)能。對存在產(chǎn)能過剩和潛在過剩的傳統(tǒng)能源行業(yè)，“十三五”前期原則上不安排新增項目，大力推進(jìn)升級改造和淘汰落后產(chǎn)能。合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，新建大型基地或項目應(yīng)提前落實市場空間。盡快建立和完善煤電、風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備利用率監(jiān)測預(yù)警和調(diào)控約束機制，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

更加注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快雙重更替，推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展。抓住能源供需寬松的有利時機，加快能源結(jié)構(gòu)雙重更替步伐。著力降低煤炭消費比重，加快散煤綜合治理，大力推進(jìn)煤炭分質(zhì)梯級利用。鼓勵天然氣勘探開發(fā)投資多元化，實現(xiàn)儲運接收設(shè)施公平接入，加快價格改革，降低利用成本，擴大天然氣消費。超前謀劃水電、核電發(fā)展，適度加大開工規(guī)模，穩(wěn)步推進(jìn)風(fēng)電、太陽能等可再生能源發(fā)展，為實現(xiàn)2030年非化石能源發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

更加注重系統(tǒng)優(yōu)化，創(chuàng)新發(fā)展模式，積極構(gòu)建智慧能源系統(tǒng)。把提升系統(tǒng)調(diào)峰能力作為補齊電力發(fā)展短板的重大舉措，加快優(yōu)質(zhì)調(diào)峰電源建設(shè)，積極發(fā)展儲能，變革調(diào)度運行模式，加快突破電網(wǎng)平衡和自適應(yīng)等運行控制技術(shù)，顯著提高電力系統(tǒng)調(diào)峰和消納可再生能源能力。強化電力和天然氣需求側(cè)管理，顯著提升用戶響應(yīng)能力。大力推廣熱、電、冷、氣一體化集成供能，加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源建設(shè)。

更加注重市場規(guī)律，強化市場自主調(diào)節(jié)，積極變革能源供需模式。適應(yīng)跨省區(qū)能源配置需求減弱的新趨勢，處理好能源就地平衡與跨區(qū)供應(yīng)的關(guān)系，慎重研究論證新增跨區(qū)輸送通道。用市場機制協(xié)調(diào)電力送、受雙方利益，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)互利共贏。堅持集中開發(fā)與分散利用并舉，高度重視分布式能源發(fā)展，大力推廣智能化供能和用能方式，培育新的增長動能。

更加注重經(jīng)濟效益，遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)競爭力。以全社會綜合用能成本較低作為能源發(fā)展的重要目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，更加突出經(jīng)濟性，著力打造低價能源優(yōu)勢。遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和規(guī)律，逐步降低風(fēng)電、光伏發(fā)電價格水平和補貼標(biāo)準(zhǔn)，合理引導(dǎo)市場預(yù)期，通過競爭促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

更加注重機制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價格調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)市場公平競爭。放開電力、天然氣競爭性環(huán)節(jié)價格，逐步形成及時反映市場供求關(guān)系、符合能源發(fā)展特性的價格機制，引導(dǎo)市場主體合理調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費行為。推動實施有利于提升清潔低碳能源競爭力的市場交易制度和綠色財稅機制。

四、主要目標(biāo)

按照“十三五”規(guī)劃《綱要》總體要求，綜合考慮安全、資源、環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟等因素，2020年能源發(fā)展主要目標(biāo)是：

——能源消費總量。能源消費總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，煤炭消費總量控制在41億噸以內(nèi)。全社會用電量預(yù)期為6.8~7.2萬億千瓦時。