她表示，不合理的監(jiān)管會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新，建議用合理“監(jiān)管”取代“一刀切”政策，探討“禁飛公告”是否符合上位法、“禁飛公告”的制定權(quán)限到底在誰(shuí)等問(wèn)題。

問(wèn)題：

監(jiān)管體系有待完善

北京市盈科（深圳）律師事務(wù)所合伙人陳茜認(rèn)為，不少地方在制定相關(guān)規(guī)定時(shí)，確實(shí)幾乎實(shí)行全面禁飛。

她告訴法治周末記者，根據(jù)《民用機(jī)場(chǎng)運(yùn)行安全管理規(guī)定》，在機(jī)場(chǎng)障礙物限制面范圍以外、距機(jī)場(chǎng)跑道中心線兩側(cè)各10公里，跑道端外20公里的區(qū)域?yàn)閮艨毡Ｗo(hù)區(qū)。近期，一些地方政府頒布的針對(duì)無(wú)人機(jī)的安全管理辦法，在民航管理部門(mén)劃定的凈空保護(hù)區(qū)之外，劃定了更大范圍的禁飛區(qū)。

“現(xiàn)在無(wú)人機(jī)幾乎沒(méi)有地方可以飛。消費(fèi)無(wú)人機(jī)這一應(yīng)用潛力巨大的產(chǎn)業(yè)，正面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)。如何解決法律適用混亂的問(wèn)題，在確保國(guó)防安全、公共安全的前提下使用空域這一公共資源，是當(dāng)前無(wú)人機(jī)立法的重要課題?！标愜缯f(shuō)道。

因此，王曉丹所提出的——“合理監(jiān)管”，成為了“無(wú)人機(jī)與法律高峰論壇”上討論的焦點(diǎn)。

目前，我國(guó)與無(wú)人機(jī)相關(guān)的規(guī)定有《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》等。

但這些規(guī)定在與會(huì)專家看來(lái)，仍然存在不足。

北京大成律師事務(wù)所高級(jí)合伙人吳靜靜表示，目前我國(guó)關(guān)于無(wú)人機(jī)的法規(guī)僅限于部門(mén)規(guī)章，法律位階較低，行政強(qiáng)制效力不足，且現(xiàn)行規(guī)定僅各自分別對(duì)無(wú)人機(jī)活動(dòng)的某一部分作出規(guī)定，缺乏全面系統(tǒng)性法規(guī)。

李志宏律師補(bǔ)充分析道，我國(guó)現(xiàn)有無(wú)人機(jī)相關(guān)法規(guī)還存在制定過(guò)程中利益相關(guān)方參與性不足、無(wú)人機(jī)適航性的要求不明確、治理無(wú)人機(jī)擾航的法律適用混亂等問(wèn)題。

解決：

立法迫在眉睫

為什么無(wú)人機(jī)領(lǐng)域的監(jiān)管會(huì)存在這些問(wèn)題？

吉大鵬分析道，根本原因是無(wú)人機(jī)的社會(huì)屬性突出，難以單獨(dú)管理，必須協(xié)同發(fā)力。

而解興權(quán)則認(rèn)為，因?yàn)槲覈?guó)缺乏明確的法律制度，所以應(yīng)盡快推動(dòng)無(wú)人機(jī)立法，同時(shí)深入思考無(wú)人機(jī)對(duì)商業(yè)航空發(fā)生干擾并產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)如何處理，以及無(wú)人機(jī)出了事故如何賠償?shù)葐?wèn)題。

那么，如何立法？

中國(guó)民用航空局國(guó)際合作服務(wù)中心主任孟慶芬建議，應(yīng)積極吸收其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，重視基礎(chǔ)研究，科學(xué)劃分不同類別的無(wú)人機(jī)管制，重視立法的協(xié)調(diào)性。

以美國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管方法為例，在無(wú)人機(jī)登記方面，重量在250克至25千克的無(wú)人機(jī)必須進(jìn)行登記并標(biāo)記注冊(cè)碼；在操作人員管理方面，要求操作人員必須通過(guò)操控?zé)o人機(jī)知識(shí)測(cè)試，無(wú)需取得執(zhí)照；在無(wú)人機(jī)運(yùn)行方面，要求無(wú)人機(jī)只能在白天飛行，高度不超過(guò)400英尺（122米），限速每小時(shí)100英里。

“美國(guó)對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的現(xiàn)行法律均針對(duì)25千克以下的無(wú)人機(jī)。也就是說(shuō)，25千克以上無(wú)人機(jī)的法律在全世界尚屬空白，因此，我國(guó)在立法時(shí)，應(yīng)填補(bǔ)這個(gè)空白，及早對(duì)大型無(wú)人機(jī)進(jìn)行立法規(guī)制。”吳靜靜說(shuō)。

“此外，民航局應(yīng)增加制定對(duì)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)商的監(jiān)管制度，確保接入無(wú)人機(jī)的管控系統(tǒng)正常工作。目前監(jiān)管屬于多頭管理，管轄邊界模糊，因此應(yīng)該高位階立法，厘清執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)邊界。”吳靜靜建議道，“目前的共識(shí)是非隔離空域內(nèi)應(yīng)由民航局進(jìn)行管轄，隔離空域內(nèi)由公安機(jī)關(guān)屬地管轄?！?/p>

李志宏認(rèn)為：“規(guī)章制定過(guò)程中也應(yīng)廣泛聽(tīng)取生產(chǎn)廠家、運(yùn)營(yíng)商、個(gè)人消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)等利益相關(guān)方的意見(jiàn)，并將通用航空分類管理、擴(kuò)大低空空域開(kāi)放、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、強(qiáng)化全程安全監(jiān)管等有機(jī)結(jié)合起來(lái)；同時(shí)多管齊下，依法應(yīng)對(duì)無(wú)人機(jī)擾航行為，如加強(qiáng)機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域的公示、宣傳、警示標(biāo)志設(shè)置，將無(wú)人機(jī)運(yùn)行記錄納入誠(chéng)信管理等?！?/p>

此外，不少與會(huì)專家建議，應(yīng)有效區(qū)分無(wú)人機(jī)與通用航空邊界，做好空域規(guī)劃與空中禁區(qū)設(shè)置，并確定行業(yè)準(zhǔn)入制度，確定無(wú)人機(jī)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)組件，確保技術(shù)能限制無(wú)人機(jī)在制定空域運(yùn)行，并保證無(wú)人機(jī)的可操縱性和可追蹤性，可開(kāi)展民用無(wú)人機(jī)實(shí)名注冊(cè)，有效利用電子圍欄，對(duì)無(wú)人機(jī)施行聯(lián)防聯(lián)控。

“無(wú)人機(jī)治理根本在于源頭監(jiān)管，因此也應(yīng)積極完善無(wú)人機(jī)技術(shù)研發(fā)、制造、銷售、培訓(xùn)和駕駛員的準(zhǔn)入監(jiān)管，要求駕駛員必須熟知監(jiān)管框架和飛行規(guī)則，將技術(shù)手段與法律相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管方式?！敝袊?guó)民航大學(xué)航空法律與政策研究中心副主任劉勝軍總結(jié)道。