趕在波蘭華沙聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)召開(kāi)前，中國(guó)官方在國(guó)內(nèi)先公布了節(jié)能減排的“期中成績(jī)單”。

11月5日，國(guó)家發(fā)改委副主任解振華公開(kāi)表示，“十二五”前兩年，單位GDP二氧化碳排放已累計(jì)下降6.6%，完成五年累計(jì)進(jìn)度的38.8%，中國(guó)的污染物排放量和GDP單位能耗呈逐年下降趨勢(shì)。

數(shù)據(jù)連年下降，但比既定目標(biāo)仍然滯后。2013年8月，國(guó)家發(fā)改委通知強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)“十二五”目標(biāo)任務(wù)，后三年年均單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗需降低3.84%，比前兩年平均降幅高1.03個(gè)百分點(diǎn)，氮氧化物平均降幅則需達(dá)到4%以上。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍在接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪時(shí)警示，按此進(jìn)度，到2015年年末，有可能再次重演“十一五”老戲—地方政府“拉閘限電”以應(yīng)付節(jié)能指標(biāo)的完成。

與此同時(shí)，環(huán)境污染也未見(jiàn)好轉(zhuǎn)，某些方面甚至有進(jìn)一步惡化跡象。中國(guó)氣象局11月公布的《氣候變化綠皮書(shū)：應(yīng)對(duì)氣候變化報(bào)告(2013)》顯示，1月至10月，全國(guó)各地霧霾天平均29.9天，創(chuàng)52年之最。

背負(fù)既定的官方承諾和公眾的強(qiáng)烈關(guān)切，“十二五”節(jié)能減排棋至中盤(pán)，壓力與日俱增。

數(shù)據(jù)背離現(xiàn)實(shí)

據(jù)環(huán)保部歷年公布的各地方主要污染物減排情況顯示，2012年相比2005年，化學(xué)需氧量、二氧化硫、氮氧化物等污染物的減排數(shù)據(jù)下降明顯。

但中國(guó)的天空并沒(méi)有比以前更明亮清澈，霧霾天氣的頻繁出現(xiàn)讓公眾疑惑不解。

環(huán)保部相關(guān)專家解釋稱，霧霾產(chǎn)生原因復(fù)雜，單一或幾種污染物指標(biāo)的下降難以減少霧霾的產(chǎn)生，糾結(jié)于數(shù)字毫無(wú)意義。

來(lái)自工業(yè)部門(mén)的實(shí)際情況和數(shù)據(jù)更能揭示問(wèn)題的所在?！耙恍┕?jié)能減排數(shù)據(jù)，僅僅是人為拼湊的結(jié)果，而非實(shí)際排放數(shù)據(jù)。”中國(guó)冶金規(guī)劃研究院院長(zhǎng)李新創(chuàng)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，節(jié)能減排數(shù)據(jù)測(cè)算，僅針對(duì)政府部門(mén)統(tǒng)計(jì)在冊(cè)的企業(yè)，但大量規(guī)劃外產(chǎn)能排放并未計(jì)算在內(nèi)。

工信部原材料司副司長(zhǎng)駱鐵軍曾透露，2001年至2012年，河北省新增違規(guī)鋼鐵產(chǎn)能超過(guò)1億噸，幾乎與合規(guī)產(chǎn)能等同，卻沒(méi)在環(huán)保部門(mén)的節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)名單中。

據(jù)工信部測(cè)算，截至2012年，全國(guó)違規(guī)鋼鐵產(chǎn)能近4億噸，其產(chǎn)生排放的二氧化硫、工業(yè)煙塵各有近百萬(wàn)噸，與2012年全國(guó)相關(guān)污染物減排的總量相當(dāng)。

減排數(shù)據(jù)的漏報(bào)還不僅于此。

2007到2010年，火電行業(yè)花費(fèi)約700億元，完成了八成以上燃煤電廠的脫硫設(shè)備安裝和改造。按脫硫設(shè)備安裝工程量計(jì)算，表面上完成了“十一五”規(guī)劃，二氧化硫排放比2005年下降約29%，但其后的實(shí)際情況大打折扣。

中國(guó)電力行業(yè)協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王志軒對(duì)記者表示，從2010年到2013年，火電脫硫設(shè)備運(yùn)行和物料消耗價(jià)格已經(jīng)上漲了4倍，脫硫電價(jià)補(bǔ)貼還是1.5分/千瓦時(shí)，高企的環(huán)保設(shè)備運(yùn)行費(fèi)用使一些企業(yè)不惜弄虛作假。

生產(chǎn)脫硫脫硝設(shè)備的中國(guó)節(jié)能集團(tuán)六合天融環(huán)保科技有限公司的一份報(bào)告顯示，“十一五”期間已安裝的火電脫硫裝置，目前的運(yùn)行優(yōu)良率不足50%，遠(yuǎn)低于國(guó)家98%的標(biāo)準(zhǔn)。

這意味著，每年有幾百萬(wàn)噸的二氧化硫在官方統(tǒng)計(jì)之外排向天空，或相當(dāng)于2012年全國(guó)二氧化硫減排量的數(shù)倍以上。

“在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)早已突破行政管理體制的框架，節(jié)能減排依然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，并且流于形式?！痹诶钚聞?chuàng)看來(lái)，霧霾背離減排數(shù)據(jù)的情況并不奇怪。

限量調(diào)控博弈

10月23日，北京市委書(shū)記郭金龍?jiān)诰┙蚣街苓吜》萋鋵?shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》工作會(huì)議上拉響“警報(bào)”：“如果今年冬天大氣污染加劇、重污染頻發(fā)，將會(huì)影響社會(huì)對(duì)組織治理大氣污染防治的信心?！?國(guó)務(wù)院2013年9月公布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》被稱“史上最嚴(yán)”，表現(xiàn)之一為提出了嚴(yán)控煤炭消費(fèi)總量：到2017年，全國(guó)煤炭占能源消費(fèi)總量比重降到65%。在環(huán)保部組織起草的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》草案中，僅河北一省要求削減煤炭消費(fèi)總量1億噸。

河北省發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，削減目標(biāo)數(shù)量過(guò)大，河北省不僅面臨能源供需難以平衡的難題，短期內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重大變化，也會(huì)帶來(lái)就業(yè)、債務(wù)、財(cái)稅等一系列問(wèn)題。

截至2012年末，河北省常住人口7200余萬(wàn)人，按照5人一戶、戶均冬季取暖3噸煤炭消耗量計(jì)算，河北省今冬就存在約4300萬(wàn)噸煤炭剛性需求。

此外，2012年河北省全社會(huì)用電量中累計(jì)近3100億千瓦時(shí)，省內(nèi)自發(fā)電2300億千瓦時(shí)，80%以上屬于燃煤發(fā)電。即使按較低的每千瓦時(shí)耗煤300克計(jì)算，河北省年發(fā)電耗煤也將達(dá)到6900萬(wàn)噸。

河北省政府和相關(guān)中央部委幾番“較量”之后，9月初，河北省的煤炭削減任務(wù)最終被打了個(gè)四折，定在4000萬(wàn)噸，但同時(shí)要求減少6000萬(wàn)噸鋼鐵產(chǎn)能。

一位接近環(huán)保部的人士對(duì)記者表示，討價(jià)還價(jià)的背后凸顯政策無(wú)奈，地方政府不愿意為環(huán)境欠賬買(mǎi)單，同時(shí)，環(huán)保部1億噸的煤炭削減數(shù)字也不是完全出自科學(xué)測(cè)算，為地方政府討價(jià)還價(jià)留下余地。

河北省發(fā)改委的測(cè)算數(shù)據(jù)顯示，為完成上述任務(wù)，到2017年底，河北省計(jì)劃對(duì)現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)進(jìn)行“煤改氣”改造，現(xiàn)有10萬(wàn)和20萬(wàn)千瓦級(jí)燃煤供熱機(jī)組全部改為燃?xì)鈾C(jī)組，屆時(shí)河北省每年新增約300億立方米天然氣，部分鋼鐵產(chǎn)業(yè)將異地搬遷。為此河北省將至少投入5000億元的改造費(fèi)用。

李新創(chuàng)說(shuō)，這是為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的欠賬買(mǎi)單。

9月27日，河北省召開(kāi)了有史以來(lái)規(guī)格最高、力度最大的全省大氣污染防治行動(dòng)動(dòng)員大會(huì)，省政府與各區(qū)市政府簽訂了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)，節(jié)能減排的行政壓力與改革意圖正在向基層傳遞。

河北省長(zhǎng)張慶偉日前表示，如果今冬明春污染依然嚴(yán)重，“不好意思見(jiàn)大家”，如果影響了GDP，又“怎么向人代會(huì)作報(bào)告”。

垂直管理解困？

“這已經(jīng)不是第一次遭遇節(jié)能減排指標(biāo)的攤派了?！币晃粊?lái)自基層環(huán)保局的負(fù)責(zé)人表示，嚴(yán)厲的政策要求和任務(wù)攤派，并沒(méi)有改變基層執(zhí)法缺乏保障和軟弱無(wú)力的現(xiàn)狀。

“目前部分地方政府在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程中已經(jīng)形成了某種連帶利益?！杯h(huán)保部政策研究中心環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理政策研究室主任沈曉悅說(shuō)，環(huán)保部門(mén)作為節(jié)能減排工作的主要執(zhí)行、監(jiān)管部門(mén)，因財(cái)政、人事任免等諸方面隸屬于各級(jí)地方政府，往往對(duì)地方政府惟命是從，且對(duì)于采取強(qiáng)制執(zhí)法和較大數(shù)額的處罰缺乏獨(dú)立執(zhí)法權(quán)。

在經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)和礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)，污染企業(yè)、礦山企業(yè)往往是當(dāng)?shù)乩惔髴簟⒔?jīng)濟(jì)支柱，政府財(cái)政依托于這些企業(yè)，環(huán)保部門(mén)的開(kāi)支則依托于地方財(cái)政。

“當(dāng)市里的經(jīng)濟(jì)支柱企業(yè)迫于環(huán)保政策難以開(kāi)工的時(shí)候，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)找到環(huán)保部門(mén)暗示放行?！焙颖笔∧呈协h(huán)保局負(fù)責(zé)人告訴記者，面對(duì)此情景，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)往往只能采取“以罰代批”，一方面推脫自己的責(zé)任，另一方面對(duì)于未批先采的情況保持沉默。

“只要能夠開(kāi)工，企業(yè)對(duì)于環(huán)保部門(mén)的罰款并不在乎。”唐山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前，環(huán)保部門(mén)執(zhí)法只有通知整改、行政處罰和下達(dá)停產(chǎn)整頓通知三種措施。

沈曉悅向記者透露，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行政體制改革正在醞釀。

十八屆三中全會(huì)提出“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”，建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

三中全會(huì)同時(shí)提出，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者從接近決策層的相關(guān)人士處獲悉，環(huán)保部門(mén)的垂直管理改革有望明年在環(huán)境監(jiān)察、執(zhí)法等部門(mén)率先展開(kāi)，原有華東、華南、西北、西南、東北五個(gè)環(huán)境保護(hù)督察中心將得到改造和加強(qiáng)，垂直管理的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)有望獲得真正的行政執(zhí)法權(quán)。

同時(shí)，已過(guò)三審的環(huán)境保護(hù)法修正案草案也可能在明年通過(guò)，草案內(nèi)容包括對(duì)于環(huán)境違法將實(shí)施按天處罰等，業(yè)內(nèi)人士期待處罰權(quán)將隨著環(huán)保部門(mén)垂直管理改革的推進(jìn)，逐步脫離地方政府的限制。

市場(chǎng)待啟動(dòng)

“企業(yè)最擔(dān)心的是，缺少節(jié)能減排的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制和公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境?！焙颖笔√粕绞心充搹S管理人士告訴記者，國(guó)內(nèi)鋼鐵行業(yè)環(huán)保設(shè)施平均運(yùn)行成本55元/噸，先進(jìn)企業(yè)環(huán)保設(shè)施運(yùn)行成本約150元/噸，而一些違法排污企業(yè)的這一成本僅20元/噸左右。極低的違規(guī)成本挫傷了企業(yè)節(jié)能減排的積極性，進(jìn)而有導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣之憂。

李佐軍向記者介紹，節(jié)能減排的市場(chǎng)機(jī)制可以分為環(huán)境污染物減排和節(jié)能兩個(gè)市場(chǎng)機(jī)制。由于能源使用成本較為清晰，節(jié)能可以給消費(fèi)者和企業(yè)帶來(lái)收益，節(jié)能市場(chǎng)的建立相對(duì)簡(jiǎn)單，目前需要通過(guò)稅收、金融手段來(lái)減低節(jié)能設(shè)施較高的先期投入成本，規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

而環(huán)境污染通常具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)外部性，消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)和使用產(chǎn)品的過(guò)程中不能直接感受到減排所帶來(lái)的收益。因此，污染物減排的市場(chǎng)價(jià)值更多來(lái)源于企業(yè)違法成本和對(duì)違法成本的預(yù)期，以及政府針對(duì)污染排放量形成的稅收和金融成本。

污染排放的成本可通過(guò)商品交易和排污權(quán)交易反映為切實(shí)的市場(chǎng)價(jià)格。其中，加強(qiáng)行政執(zhí)法、建立市場(chǎng)認(rèn)可的準(zhǔn)確的檢測(cè)體系與規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺一不可。

2013年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》，中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)王家廉認(rèn)為該意見(jiàn)帶有環(huán)保產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計(jì)的意味。

據(jù)參與該意見(jiàn)最初討論的相關(guān)人士透露，原文曾明確提出政府計(jì)劃要以投資4萬(wàn)億元，帶動(dòng)4.5萬(wàn)億元節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的形成。但在送審稿中，工信部擔(dān)心會(huì)給公眾以重復(fù)之前“4萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的印象，最終刪去。

該人士還透露，盡管意見(jiàn)表述方式有變，但是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和行政投資模式卻仍因循以往。對(duì)于節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的扶持投入比例依然是按照中央政府、地方政府、企業(yè)3:3:4的模式進(jìn)行。資金投入立項(xiàng)上依然是財(cái)政先行預(yù)算-地方申報(bào)項(xiàng)目-發(fā)改委及各部委立項(xiàng)-資金層層下?lián)艿哪Ｊ健?/span>

“從國(guó)家支持光伏、電動(dòng)汽車等新能源產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府對(duì)產(chǎn)業(yè)的直接補(bǔ)貼、投資未必是好事?！敝袊?guó)電池網(wǎng)創(chuàng)始人/CEO于清教對(duì)記者表示。

作為節(jié)能減排市場(chǎng)化的先鋒，碳交易市場(chǎng)也面臨“有價(jià)無(wú)市”的尷尬。2011年11月，國(guó)家發(fā)革委下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，但截至目前，交易量最大的北京環(huán)境交易所成交量?jī)H有300萬(wàn)噸，不到歐洲氣候交易所一天的交易量。

沈曉悅認(rèn)為，雖然目前中國(guó)的碳交易試點(diǎn)已經(jīng)展開(kāi)，但其定價(jià)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化操作。地方政府依然掌握著排放權(quán)的定價(jià)，地方政府不愿意所在地企業(yè)以低于當(dāng)?shù)嘏盼圪M(fèi)的價(jià)格出售排放權(quán)，掛牌交易的價(jià)格往往都是各地方政府在原有排污費(fèi)價(jià)格基礎(chǔ)上上浮形成的，變相的政府定價(jià)扭曲了市場(chǎng)意義。 “政府的改變也許沒(méi)有想象中的那樣快。”王家廉表示，目前市場(chǎng)的啟動(dòng)有可能先要從金融抵押、融資租賃突破，距離政府原擬的4.5萬(wàn)億元節(jié)能環(huán)保大市場(chǎng)目標(biāo)，至少還要10年時(shí)間。