地方政府積極發(fā)展電動(dòng)汽車的很多做法已經(jīng)扭曲為地方保護(hù)和市場分割，并進(jìn)而成為制約電動(dòng)汽車可持續(xù)發(fā)展的重大障礙。地方保護(hù)的形式很多，如以市場換取或要求外地企業(yè)在當(dāng)?shù)卦O(shè)廠，只給本地企業(yè)提供補(bǔ)貼，制定地方標(biāo)準(zhǔn)以保護(hù)本地企業(yè)等。建議從建設(shè)全國統(tǒng)一市場、打造電動(dòng)汽車全國大品牌出發(fā)，加快破除地方保護(hù)。 

可考慮取消地方補(bǔ)貼，同時(shí)加快推出新能源汽車積分管理辦法，以彌補(bǔ)補(bǔ)貼減少后對電動(dòng)汽車的影響。要加強(qiáng)國家標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和制定過程的公開性。改革汽車行業(yè)稅制，逐步提高汽車使用和保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，降低生產(chǎn)和購買環(huán)節(jié)稅負(fù)，從根本上削弱地方抓生產(chǎn)側(cè)的積極性。 

汽車產(chǎn)業(yè)包括新興的電動(dòng)汽車一直很受各級政府關(guān)注，這與其產(chǎn)業(yè)鏈條長、對經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用大有關(guān)。如2016年三季度中國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長6%，其中汽車工業(yè)貢獻(xiàn)了近0.9%個(gè)百分點(diǎn)。在汽車工業(yè)中，電動(dòng)汽車產(chǎn)量占全部汽車的比重雖然還只有1.72%，但增速非常快，同比增長接近100%，電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)已成為很多地方非常熱衷的項(xiàng)目。為發(fā)展電動(dòng)汽車，地方政府出錢、出地、給市場，打造配套環(huán)境，全方位招商引資，一方面確實(shí)在扶持本地產(chǎn)業(yè)、支持本地企業(yè)、市場推廣等方面起了很強(qiáng)的推動(dòng)作用，另一方面也必然帶來更加嚴(yán)重的地方保護(hù)，破壞了全國統(tǒng)一市場，不利于形成全國和全球性大品牌，區(qū)域分割更加嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)小而散的情況更加突出，企業(yè)和政府相互被綁架，產(chǎn)業(yè)生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，破除地方保護(hù)迫在眉捷。 

現(xiàn)在一些地方和企業(yè)也越來越認(rèn)識(shí)到，地方保護(hù)從長期來看對自己也有很大傷害，一些在本地受到關(guān)照的企業(yè)，到別處往往也會(huì)受到不公平待遇。但現(xiàn)在少有地方愿意率先破除地方支持和保護(hù)，擔(dān)心會(huì)因此被別的地方搶了資源。要在電動(dòng)汽車領(lǐng)域打破這個(gè)怪圈，亟須在制度上尋求突破。 

地方保護(hù)的主要做法

地方對產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行一定支持是比較常見的做法，但過度支持就是保護(hù)，不利于產(chǎn)業(yè)和地區(qū)的長期發(fā)展。從地方出臺(tái)文件和實(shí)際實(shí)施來看，地方壁壘最嚴(yán)重的地區(qū)往往是發(fā)展和推廣電動(dòng)汽車較積極的地區(qū)。積極型城市的措施花樣很多，通過對2013年以來各地方政府頒布的新能源汽車推廣應(yīng)用相關(guān)政策進(jìn)行分解，大致包括地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼、在本地設(shè)立法人單位、技術(shù)路線和認(rèn)證等方面。 

一是要求在本地設(shè)立法人單位和建立工廠。為支持電動(dòng)汽車早期推廣，中央與地方財(cái)政對電動(dòng)汽車企業(yè)根據(jù)其產(chǎn)品不同提供不同程度的補(bǔ)貼，早期有的純電動(dòng)客車的單車補(bǔ)貼高達(dá)100萬元，其中地方承擔(dān)50萬元。為了不讓肥水外流，很多地方要求拿補(bǔ)貼的企業(yè)必須在本地注冊或本地建廠，否則不給地方補(bǔ)貼。地方補(bǔ)貼已成為一些地方招商引資的主要手段。如某市的文件中明確規(guī)定，能夠獲得補(bǔ)貼的企業(yè)必須是“注冊在本市的整車生產(chǎn)企業(yè)，或非本市整車生產(chǎn)企業(yè)在本市注冊的具有獨(dú)立法人資格的全資銷售子公司（以下簡稱整車生產(chǎn)企業(yè)或其全資銷售子公司），注冊資金不低于5000萬元；注冊在本市的經(jīng)備案的充電設(shè)施運(yùn)營企業(yè)，注冊資金不低于5000萬元”。為了滿足這個(gè)規(guī)定，很多整車廠到處設(shè)立工廠，而這本地化的整車廠要么就只是個(gè)組裝廠，要么就是一生下來就開工不足的工廠，產(chǎn)量規(guī)模上不去，成本下不來，有些企業(yè)甚至變成了“倒?fàn)敗?，拉著新車到各地充?shù)，以滿足本地制造的要求。 

二是以超國標(biāo)的指標(biāo)或特定的技術(shù)要求設(shè)立準(zhǔn)入門檻。全國統(tǒng)一市場形成的關(guān)鍵是要有行業(yè)的全國標(biāo)準(zhǔn)，不能每個(gè)地方都有自己的標(biāo)準(zhǔn)，否則會(huì)讓生產(chǎn)企業(yè)無所適從。但一些地方為了支持本地制造的汽車，量身定制一些本地標(biāo)準(zhǔn)，以此限制外產(chǎn)汽車進(jìn)入本地市場。如有的地方以采用高于國標(biāo)的指標(biāo)為本地市場準(zhǔn)入門檻，名義上是為了選擇更優(yōu)的產(chǎn)品，但由于地方指標(biāo)帶有明顯的傾向性，實(shí)則是為本地企業(yè)量身定制，也剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)。還有的地方在國標(biāo)的基礎(chǔ)上另行增加一些技術(shù)指標(biāo)，由于汽車產(chǎn)品改動(dòng)周期相對較長，在一定程度上限制了一些廠商的進(jìn)入。各地標(biāo)準(zhǔn)不同，不僅導(dǎo)致單一產(chǎn)品很難形成規(guī)?；乙脖厝辉斐沙潆娫O(shè)施不能互聯(lián)互通，讓電動(dòng)汽車消費(fèi)變得更加不方便。 

現(xiàn)在讓各方比較擔(dān)心的是，一些地方以技術(shù)路線的名義，設(shè)置不合理的障礙，實(shí)質(zhì)目的是很“精準(zhǔn)”地把具有競爭力的外地產(chǎn)品擋在本地市場之外，從而使得本地企業(yè)可以占得大量市場份額，消費(fèi)者失去選擇余地。 

三是對外地企業(yè)在本地拿補(bǔ)貼設(shè)置障礙。有些城市，盡管公布了新能源汽車有關(guān)的補(bǔ)貼支持政策，但是沒有配套政策細(xì)則或者臨近推廣應(yīng)用期結(jié)束才發(fā)布細(xì)則，讓外地企業(yè)無法實(shí)際操作只能放棄，而本地企業(yè)則可以暗地里享受地方補(bǔ)貼。如一個(gè)城市2015年9月26日發(fā)布補(bǔ)貼辦法，而有效期僅到2015年12月31日，且提出了設(shè)立本地企業(yè)、配備維修網(wǎng)點(diǎn)等具體要求。對于外地企業(yè)來說，僅剩3個(gè)月的時(shí)間很難完成，也就無法拿到地方補(bǔ)貼。 

四是要求采購本地零部件企業(yè)產(chǎn)品。許多城市在政策中明確提出，對要獲得補(bǔ)貼的新能源汽車必須配套本地零部件企業(yè)的產(chǎn)品。車企為推銷汽車而不得不進(jìn)行配套，增加了調(diào)試和測試時(shí)間和費(fèi)用不說，在當(dāng)前新能源汽車安全檢測體系不完善的情況下，倉促更換零部件也容易出現(xiàn)安全隱患。 

五是設(shè)立地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)。盡管國家明確提出不得設(shè)立地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上地方目錄和地方標(biāo)準(zhǔn)是地方政府限制準(zhǔn)入的最直接手段。一方面可以通過提高地方標(biāo)準(zhǔn)，對產(chǎn)品提出更高的質(zhì)量要求，讓企業(yè)望而卻步；但另一方面，也掐斷了合法的外來者進(jìn)入本地市場的機(jī)會(huì)。有些地方雖然明里取消了目錄，但仍對新能源汽車采取備案制，對企業(yè)提出包括在本地注冊或者委托銷售機(jī)構(gòu)、設(shè)立4S店、銷售指標(biāo)等具體要求。但備案過程繁瑣，周期較長，且只有備案通過的才可以在本地銷售。 

破除地方保護(hù)的建議

第一，取消地方財(cái)政對廠商的直接補(bǔ)貼，將地方資金更多用于支持使用保障。中央財(cái)政已明確從2016年開始逐步減少補(bǔ)貼，到2020年不再提供補(bǔ)貼?；陔姵氐入妱?dòng)汽車技術(shù)進(jìn)步，整車成本已在大幅大降，電動(dòng)汽車應(yīng)盡早地由依賴補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向市場驅(qū)動(dòng)?？紤]到長期補(bǔ)貼必然會(huì)帶來騙補(bǔ)和產(chǎn)品定價(jià)扭曲等問題，更重要的是，地方保護(hù)的根源又都與地方補(bǔ)貼有關(guān)。因此，建議從2017年起就取消地方對汽車廠商的直接補(bǔ)貼，斬?cái)嗟胤奖Ｗo(hù)根源。地方資金支持主要用于構(gòu)建良好的新能源汽車應(yīng)用環(huán)境，如支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、補(bǔ)貼電費(fèi)、停車費(fèi)等，將資金真正用于需方即新能源汽車使用者。 

第二，加快研究出臺(tái)新能源汽車積分管理辦法。在國補(bǔ)、地補(bǔ)減少直到取消的情況下，比較現(xiàn)實(shí)的配套跟進(jìn)措施就是實(shí)行積分管理辦法，以此來讓燃油車企業(yè)給新能源車企業(yè)提供交叉補(bǔ)貼，政府財(cái)政得以解放，對車企的激勵(lì)與約束方向更加明確。在研究積分管理辦法時(shí)，要特別注意防止積分管理被扭曲為新的地方保護(hù)措施，特別是一些有汽車整車廠的地方，為了讓本地車廠達(dá)到積分要求，很可能會(huì)因此限制外地產(chǎn)品銷售，這種可能性是存在的。要在積分管理辦法中制定相應(yīng)的處罰措施。 

第三，強(qiáng)化國家標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)威性和制定過程的公開性。汽車產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和充電設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)是形成全國統(tǒng)一大市場的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)，不同企業(yè)可以有不同的技術(shù)選擇，但必須遵守統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求。在這些底層標(biāo)準(zhǔn)上，不應(yīng)再允許地方在國家標(biāo)準(zhǔn)之外出臺(tái)和實(shí)施地方性標(biāo)準(zhǔn)。要防止在電動(dòng)汽車領(lǐng)域出現(xiàn)手機(jī)行業(yè)發(fā)生的充電不兼容等情況。應(yīng)將鼓勵(lì)地方和企業(yè)先行先試與建立全國統(tǒng)一市場、實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通有機(jī)結(jié)合起來，不能讓先行成為統(tǒng)一的障礙。應(yīng)進(jìn)一步改革汽車行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)制定和形成機(jī)制，增加產(chǎn)學(xué)研多方參與性和不同方面的代表性，確保制定過程的透明度，防止利益串通，防止政府被少數(shù)企業(yè)綁架，防止閉門造車導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)脫離實(shí)際。 

第四，確?，F(xiàn)有政策落實(shí)，研究制定問責(zé)制度。為減少地方保護(hù)對我國新能源汽車市場發(fā)展的割裂作用，推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一開放、有序競爭的新能源汽車市場，國務(wù)院和四部委均發(fā)文在破除地方保護(hù)上做出過明確規(guī)定。如國務(wù)院在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》（2014年35號）中明確提出，要“堅(jiān)決清理取消各地區(qū)不利于新能源汽車市場發(fā)展的違規(guī)政策措施”，并提出具體要求包括：不得出臺(tái)地方標(biāo)準(zhǔn)和目錄、不得重復(fù)檢驗(yàn)、不得要求車企采購本地企業(yè)生產(chǎn)的電池電機(jī)等零部件、不得要求車企在本地設(shè)廠、限制或變相限制消費(fèi)者購買外地及某類新能源汽車。現(xiàn)在的問題是，如果地方不按照上述要求該如何辦？可行的跟進(jìn)辦法是將要求進(jìn)一步細(xì)則化，并加強(qiáng)監(jiān)管和問責(zé)。如對地方政府涉及市場準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面有違反市場公平競爭的，給予包括經(jīng)濟(jì)、行政方面的處罰，同時(shí)將此類事項(xiàng)納入對黨政干部的問責(zé)體系。 

第五，研究調(diào)整汽車行業(yè)的稅制結(jié)構(gòu)。不合理的稅制是滋生地方保護(hù)的根源，汽車行業(yè)之所以受到地方重視，原因之一就是我國對汽車采用生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，一個(gè)汽車廠一旦在一個(gè)地方落地或者擴(kuò)大產(chǎn)能，對地方稅收貢獻(xiàn)非常大。初步統(tǒng)計(jì)，地方政府能從汽車制造環(huán)節(jié)獲得21%的稅收，在使用環(huán)節(jié)獲得7%的稅收。這種重生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅輕使用環(huán)節(jié)的制度加劇了地方對本地生產(chǎn)的要求。而在發(fā)達(dá)國家，其汽車產(chǎn)業(yè)的稅收，購買環(huán)節(jié)的稅費(fèi)只占整體稅收的30%，而保有和應(yīng)用環(huán)節(jié)則要占70%，因此這些國家的各級政府更多地是支持在本地銷售而不是在本地生產(chǎn)。我國在汽車生產(chǎn)購置環(huán)節(jié)的稅種包括增值稅、消費(fèi)稅、車輛購置稅等，在使用環(huán)節(jié)只有車船稅和成品油消費(fèi)稅，且都非常低。建議逐步提高汽車使用和保有環(huán)節(jié)稅負(fù)，降低生產(chǎn)和購買環(huán)節(jié)稅負(fù)，從而削弱地方抓生產(chǎn)側(cè)的積極性。 （作者張永偉系中國電動(dòng)汽車百人會(huì)首席專家）